原創(chuàng)報道

　　制定海南公共衛(wèi)生重大疫情“吹哨人”保護和獎勵制度的思考

　　南國智庫/海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院 聯(lián)合課題組

　　前 言

　　面對新型冠狀病毒肺炎疫情的沖擊，南國智庫與海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院組織省內(nèi)醫(yī)學(xué)院校有關(guān)專家學(xué)者，成立《海南自貿(mào)港重大疫情防控體制機制問題探討》聯(lián)合課題組，在疾病預(yù)防控制體系、重大疫情防控救治體系、醫(yī)療保障和救助體系、醫(yī)療衛(wèi)生物資保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人才隊伍建設(shè)等方面進行了積極的探討，并提出相關(guān)政策建議。

　　《海南自貿(mào)港重大疫情防控體制機制問題探討》課題組成員簡介

　　曾 渝 海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院院長、海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院教授、聯(lián)合課題組組長

　　蘇玉菊 海南醫(yī)學(xué)院馬克思主義學(xué)院副院長、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級研究員

　　馬金輝 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院副院長 海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　張東獻 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級研究員

　　黃小玲 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級研究員

　　王勇 海南日報報業(yè)集團南國智庫研究員、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　劉 靜 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院副教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　徐瓊花 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院副教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　鐘 麗 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院講師、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組副研究員

　　陳燕瑩 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院講師、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組副研究員

　　制定海南公共衛(wèi)生重大疫情“吹哨人”保護和獎勵制度的思考

　　馬金輝 研究員 博士

　　近兩年來，海南省域范圍先后暴發(fā)了非洲豬瘟病、登革熱及目前的新冠狀肺炎疫情等突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件。而早發(fā)現(xiàn)、早提示、早預(yù)警對減少人員傷亡及財產(chǎn)損失顯得尤為重要。目前，海南已在食品、藥品領(lǐng)域于2019年11月25日由海南省人民政府發(fā)布了《海南省食品藥品安全有獎舉報實施辦法》，對“吹哨人”(舉報人)有了保護和獎勵，而對于重大傳染性疾病疫情的“吹哨人”(舉報人)的保護及獎勵卻是個空白。同時，國內(nèi)也沒有相關(guān)的專項法律、法規(guī)予以保護及獎勵。尤其是這次由武漢爆發(fā)的新冠狀肺炎疫情，使“吹哨人”(舉報人)的保護和獎勵顯得尤為重要和必要。海南應(yīng)該在建設(shè)自由貿(mào)易港背景下，在國內(nèi)率先制定《海南省突發(fā)重大傳染病疫情舉報人保護及獎勵辦法》，以彰顯對舉報人的保護和鼓勵，從而提高對重大傳染性疾病預(yù)防與控制的主動性和前瞻性。

　　一、“吹哨人”制度的含義與相關(guān)法規(guī)溯源

　　“吹哨人”制度，就是知情人士的爆料制度，而知情人不僅僅是內(nèi)部人，有時也是外部人，作為知情人能夠盡早發(fā)現(xiàn)問題，吹響哨聲，從而大幅度降低監(jiān)管成本。“吹哨人”制度最早源于美國，形成了包括《吹哨人保護法案》《聯(lián)邦證人保護計劃》《薩班斯—奧克斯利法案》《多德—弗蘭克法案》《證人安全改革法》《舉報人保護增強法案》等較為系統(tǒng)的“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵的法律體系。

　　我國也有與“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵制度相似的法律規(guī)定。《憲法》第四十一條規(guī)定“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)。由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”另外在《刑法》等多部法律對于該制度均有所體現(xiàn)。《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定“對于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，可以提起公益訴訟。”

　　在與公共衛(wèi)生防疫相關(guān)的《中華人民共和國傳染病防治法》中第三十七條規(guī)定“依照本法的規(guī)定負有傳染病疫情報告職責(zé)的人民政府有關(guān)部門、疾病預(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、采供血機構(gòu)及其工作人員，不得隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情。”第三十八條規(guī)定“國家建立傳染病疫情信息公布制度……傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負責(zé)向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應(yīng)當及時、準確。”

　　2019年9月6日，《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》國發(fā)[2019]18號(以下簡稱“《意見》”)中也提到了“吹哨人”制度。《意見》中要求“發(fā)揮社會監(jiān)督作用。建立‘吹哨人’、內(nèi)部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護。暢通群眾監(jiān)督渠道，整合優(yōu)化政府投訴舉報平臺功能，力爭做到‘一號響應(yīng)’。依法規(guī)范牟利性‘打假’和索賠行為。培育信用服務(wù)機構(gòu)，鼓勵開展信用評級和第三方評估。發(fā)揮會計、法律、資產(chǎn)評估、認證檢驗檢測、公證、仲裁、稅務(wù)等專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督作用，在監(jiān)管執(zhí)法中更多參考專業(yè)意見。強化輿論監(jiān)督，持續(xù)曝光典型案件，震懾違法行為。”

　　如上所述，對于類似這次公共衛(wèi)生重大傳染性疾病突發(fā)事件通過法定程序在“場內(nèi)”進行“吹哨”或由相關(guān)專業(yè)人士在法規(guī)既定范圍內(nèi)“吹哨”，這樣才會使衛(wèi)生防疫主管部門和醫(yī)療機構(gòu)有所警覺和戒備;而如果任由“場外”的非專業(yè)人士隨意“吹哨”卻容易造成“信息警示”上的無所適從以至于產(chǎn)生誤導(dǎo)公眾的后果或造成社會治理混亂。因此，通過法制化界定“吹哨人”的身份主體和“吹哨”傳遞途徑是必要的;通過制定法律法規(guī)明確責(zé)、權(quán)、利，能更好的保護與獎勵“吹哨人”(舉報人)。

　　二、我國公共衛(wèi)生中的食品、藥品及疫苗安全的“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵制度的借鑒

　　《中華人民共和國食品安全法》第一百一十五條規(guī)定“縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理等部門應(yīng)當公布本部門的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、投訴、舉報。接到咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當受理并在法定期限內(nèi)及時答復(fù)、核實、處理;對不屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當移交有權(quán)處理的部門并書面通知咨詢、投訴、舉報人。有權(quán)處理的部門應(yīng)當在法定期限內(nèi)及時處理，不得推諉。對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵。”

　　“有關(guān)部門應(yīng)當對舉報人的信息予以保密，保護舉報人的合法權(quán)益。舉報人舉報所在企業(yè)的，該企業(yè)不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復(fù)。”

　　第六十五條規(guī)定“國家實行食品安全違法行為舉報獎勵制度，對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵。舉報人舉報所在企業(yè)食品安全重大違法犯罪行為的，應(yīng)當加大獎勵力度。有關(guān)部門應(yīng)當對舉報人的信息予以保密，保護舉報人的合法權(quán)益。食品安全違法行為舉報獎勵辦法由國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院財政等有關(guān)部門制定。”

　　《中華人民共和國藥品管理法》第一百零六條規(guī)定“藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當公布本部門的電子郵件地址、電話，接受咨詢、投訴、舉報，并依法及時答復(fù)、核實、處理。對查證屬實的舉報，按照有關(guān)規(guī)定給予舉報人獎勵。”

　　“藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當對舉報人的信息予以保密，保護舉報人的合法權(quán)益。舉報人舉報所在單位的，該單位不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復(fù)。”

　　第一百零七條規(guī)定“國家實行藥品安全信息統(tǒng)一公布制度。國家藥品安全總體情況、藥品安全風(fēng)險警示信息、重大藥品安全事件及其調(diào)查處理信息和國務(wù)院確定需要統(tǒng)一公布的其他信息由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布。”

　　《中華人民共和國疫苗管理法》第七十七條規(guī)定“任何單位和個人有權(quán)依法了解疫苗信息，對疫苗監(jiān)督管理工作提出意見、建議。”

　　“任何單位和個人有權(quán)向衛(wèi)生健康主管部門、藥品監(jiān)督管理部門等部門舉報疫苗違法行為，對衛(wèi)生健康主管部門、藥品監(jiān)督管理部門等部門及其工作人員未依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的情況有權(quán)向本級或者上級人民政府及其有關(guān)部門、監(jiān)察機關(guān)舉報。有關(guān)部門、機關(guān)應(yīng)當及時核實、處理;對查證屬實的舉報，按照規(guī)定給予舉報人獎勵;舉報人舉報所在單位嚴重違法行為，查證屬實的，給予重獎。”

　　第七十六條規(guī)定“國家實行疫苗安全信息統(tǒng)一公布制度。”

　　“疫苗安全風(fēng)險警示信息、重大疫苗安全事故及其調(diào)查處理信息和國務(wù)院確定需要統(tǒng)一公布的其他疫苗安全信息，由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門會同有關(guān)部門公布。全國預(yù)防接種異常反應(yīng)報告情況，由國務(wù)院衛(wèi)生健康主管部門會同國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布。”

　　“縣級以上人民政府藥品監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)可能誤導(dǎo)公眾和社會輿論的疫苗安全信息，應(yīng)當立即會同衛(wèi)生健康主管部門及其他有關(guān)部門、專業(yè)機構(gòu)、相關(guān)疫苗上市許可持有人等進行核實、分析，并及時公布結(jié)果。”

　　《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》國食藥監(jiān)辦〔2013〕13號(修訂時間2017年8月9日)第九條規(guī)定對舉報獎勵根據(jù)舉報證據(jù)與違法事實查證結(jié)果，并分為三個等級予以獎勵。

　　第十條規(guī)定各省級食品藥品監(jiān)督管理部門可結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H，按照涉案貨值金額或者罰沒款金額、獎勵等級等因素綜合計算獎勵金額，每起案件的獎勵金額原則上不超過50萬元。

　　第十一條規(guī)定符合下列情形之一，舉報人有特別重大貢獻的，獎勵金額原則上不少于30萬元。

　　由此可見，我國在公共衛(wèi)生中的食品、藥品及疫苗安全的“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵制度性安排較為完善，但在突發(fā)公共衛(wèi)生重大傳染病“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵制度方面尚待立法確定，而地方政府層面在此方面制度安排更是空白。

　　三、制定《海南省突發(fā)重大傳染病疫情舉報人保護及獎勵辦法》正當其時

　　綜上所述，由于現(xiàn)有對重大傳染性疾病“吹哨人”(舉報人)的保護措施不夠完備，這導(dǎo)致了“吹哨人”(舉報人)在反映問題的同時可能會出現(xiàn)顧慮，在一定程度上有可能影響“吹哨人”(舉報人)的積極性。而制定保護與獎勵制度不但能夠減少這種顧慮，還能夠促進更多“吹哨人”(舉報人)出現(xiàn)。

　　同理，建立重大傳染性疾病“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵制度，能夠促進相關(guān)監(jiān)管部門工作的主動性，促使相關(guān)監(jiān)管部門做到以身作則，不但要積極解決舉報保護獎勵問題，還能主動做好重大傳染性疾病疫情的監(jiān)管。

　　海南省擔(dān)負著國家建設(shè)自由貿(mào)易港的重大使命。海南在食品藥品安全的“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵已經(jīng)立法先行：2019年11月25日由海南省人民政府發(fā)布了《海南省食品藥品安全有獎舉報實施辦法》并已實施。當前，新冠肺炎疫情仍未結(jié)束，此次疫情，可汲取的經(jīng)驗和教訓(xùn)非常深刻。面對突發(fā)疫情，我們要積極發(fā)揮“吹哨人”(舉報人)的功能，充分發(fā)動和依靠群眾，實現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早提示、早預(yù)警的模式;發(fā)揮群防群治的制度優(yōu)勢，及時發(fā)現(xiàn)問題并在問題出現(xiàn)的萌芽時期及時遏制，讓重大傳染性疾病疫情不蔓延，減少人民群眾人員傷亡和財產(chǎn)損失，提高海南公共衛(wèi)生安全保障水平。

　　總之，海南應(yīng)該在建設(shè)自由貿(mào)易港背景下，應(yīng)盡快在國內(nèi)率先制定《海南省突發(fā)重大傳染病疫情舉報人保護及獎勵辦法》，有利于打造海南自由貿(mào)易港“大健康”的環(huán)境。未來海南特殊的政策及特殊的地理環(huán)境，會吸引大量的國內(nèi)外投資人，積極預(yù)防重大傳染性疾病疫情是實施“健康海南”的重要環(huán)節(jié)。同時，也是建設(shè)海南自由貿(mào)易港大環(huán)境的制度性補充與完善。

　　(本文撰稿人是海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院副院長，海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員)